新政解读 | “新国十条”：国发〔2024〕21号文解读

随着我国经济社会持续稳步发展，保险业作为金融体系的重要组成部分，迎来了新的历史机遇和挑战。2024年9月11日，国务院对外发布《关于加强监管防范风险推动保险业高质量发展的若干意见》，被业内称为保险业新“国十条”。这是继2006年、2014年之后，国家层面又一次对保险业发展作出的全面部署，对进一步推动我国保险业高质量发展具有重要意义。

一、政策沿革

2006年，国务院发布《关于保险业改革发展的若干意见》（国发〔2006〕23号），强调了保险业对于国家发展的重要地位，并明确了加快保险业改革发展对于保障人民生命财产安全和经济稳定运行、完善社会保障体系、金融资源配置、提高政府行政效能等各方面的重要作用。

2014年，国务院发布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29号）对进一步推动保险业深化改革进行了系统部署，强调了要建设与我国经济社会发展需求相适应的现代保险服务业，努力由保险大国向保险强国转变。

2024年，国务院《关于加强监管防范风险推动保险业高质量发展的若干意见》（国发〔2024〕21号，新“国十条”）针对我国保险业当前发展特征，在监管思路、行业定位、市场准入、产品创新和科技应用等各方面进行了进一步的系统深刻部署，顺应了当前新时代对保险行业高质量发展的要求，为行业的发展指明了方向，注入了新的动力。

二、政策主要内容及解读

（一）总体要求，总体要求明确了推动保险业高质量发展的指导思想、主要原则和发展目标。

1.指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，坚守金融工作的政治性、人民性，以强监管、防风险、促高质量发展为主线，充分发挥保险业的经济减震器和社会稳定器功能，大力提升保险保障能力和服务水平，推进金融强国建设，服务中国式现代化大局。

2.主要原则

（1）坚持党中央对金融工作的集中统一领导，坚定不移走中国特色金融发展之路，确保保险业始终保持正确的发展方向；

（2）坚持人民立场，牢固树立以人民为中心的发展思想，专注主业，保护消费者合法权益，更好满足人民群众日益增长的保险保障和财富管理需求；

（3）坚持从严监管，确保监管“长牙带刺”、有棱有角，实现监管全覆盖、无例外，牢牢守住不发生系统性风险的底线；

（4）坚持深化改革，做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章，统筹好开放和安全，提升保险业服务实体经济质效。

3.发展目标

到2029年，初步形成覆盖面稳步扩大、保障日益全面、服务持续改善、资产配置稳健均衡、偿付能力充足、治理和内控健全有效的保险业高质量发展框架。保险监管制度体系更加健全，监管能力和有效性大幅提高。到2035年，基本形成市场体系完备、产品和服务丰富多样、监管科学有效、具有较强国际竞争力的保险业新格局。

（二）强监管、防风险、促高质量发展的重点任务和工作举措。

1. 在强监管方面，新“国十条”以问题为导向，坚持标本兼治，从市场准入、持续监管、违法违规行为查处等方面，对严格监管作出了具体部署。

（1）市场准入：严审批、防风险、抓管理。

一是严控设立审批，提升准入门槛。新“国十条”强调“严把保险市场准入关”，提出“严格审批保险机构。依法从严审批新设保险机构。优化机构区域和层级布局，稳妥有序推进减量提质。”这表明，监管部门提高了市场准入门槛，注重机构质量，而非数量增长。

二是严查股东资质，防范关联风险。新“国十条”明确指出：“严格审查股东资质。健全保险公司股权管理规则。严格股东资质、资金来源和行为穿透式审查。建立股东、实际控制人‘黑名单’制度，加大对重大违法违规股东的清退力度。”这一系列措施旨在防范利益输送、关联交易等风险，确保保险公司的股东背景清晰、资金来源合法。

三是严审任职资格，强化高管管理。新“国十条”强调要“严格审核管理人员任职资格。健全保险机构董事、监事、高级管理人员任职资格审查机制。”同时，提出要“建立关键人员任职履职负面信息库，加大失职问责力度，防止‘带病流动’。”这体现了监管部门对高管人员素质和道德水平的高度重视，确保行业管理团队的专业性和稳定性

（2）强化风控，建立长效机制。新“国十条”强调要“建立以风险监管为本的制度体系”，包括完善保险资产风险分类制度、强化逆周期监管、优化偿付能力和准备金监管政策等。同时，提出要“健全风险预警体系，压实预警响应责任”，以及“稳慎推进风险处置”。这些措施体现了监管部门在风险防控方面的全面升级，旨在建立长效的风险监管机制，防范行业内可能出现的系统性风险。

（3）突出“零容忍”态度。新“国十条”提出，要“严肃整治保险违法违规行为”，包括“依法建立股东不当所得追回制度和风险责任事后追偿机制”“对监守自盗、内外勾结、搞利益输送的关键人员，从严实施取消任职资格、薪酬追索、行业禁入等措施”。这一系列严厉的监管措施，体现了监管部门对违法违规行为“零容忍”的态度，旨在净化行业环境，维护市场秩序。

2．在防风险方面，新“国十条”聚焦补短板，强调建立以风险监管为本的制度体系，持续防范化解苗头性、倾向性风险隐患，稳慎推进风险处置，有力有序有效防范化解保险业风险。新“国十条”强调要“建立以风险监管为本的制度体系”，包括完善保险资产风险分类制度、强化逆周期监管、优化偿付能力和准备金监管政策等。同时，提出要“健全风险预警体系，压实预警响应责任”，以及“稳慎推进风险处置”。这些措施体现了监管部门在风险防控方面的全面升级，旨在建立长效的风险监管机制，防范行业内可能出现的系统性风险。

3. 在促高质量发展方面，新“国十条”要求保险业牢固树立以人民为中心的发展思想，专注主业，保护金融消费者合法权益，更好满足人民群众日益增长的保险保障和财富管理需求。

（1）聚焦民生保障，要求丰富巨灾保险保障形式，大力发展第三支柱养老保险、健康保险和普惠保险，服务银发经济和健康中国战略。

关于丰富巨灾保险形式：

第一，健全机制。今年初，金融监管总局联合财政部专门出台了巨灾保险制度的文件，这个文件主要有两个优化：一是范围扩大了，将地震、台风等各类常见的自然灾害都纳入保障范围。二是水平提高了，最低保额翻一番，城镇住宅提升到10万元，最高可保100万元，要更高还可以保商业保险。下一步，将坚持政府推动与市场运作相结合，分三个层次逐步形成“保基础保民生、高普惠广覆盖”的中国特色巨灾保险制度。在基础层，主要是由政策性保险提供基本保障；在扩展层，将巨灾伤亡保险等纳入保障范围；在补充层，由商业保险提供保障。

第二，探索试点。引导各地积极稳妥探索一些试点。前期，广东省试点发挥了积极作用，近三年保费8.6亿元，赔了19.3亿元，赔付作用还是比较明显的。今年初，河北省试点也取得了进展，这个试点既保居民财产，也保居民人伤，全覆盖各类自然灾害，为全省2635万户7400多万群众提供风险保障。下一步，将继续鼓励各地结合实际，争取政策支持，扩大试点。

第三，应对灾害。在巨灾保险制度建设过程中，指导行业通过相关保险业务，发挥应对灾害作用，为建立健全巨灾保险保障体系积累经验。今年9月份的“摩羯”超强台风登陆海南文昌和广东徐闻，这也是数十年来登陆我国最强的秋台风，造成的损失比较大。保险业克服通讯、电力、供水受损等困难，主动作为，首次出台了行业台风灾害的理赔指引，做到尽赔快赔预赔。截至9月26日，接报案9.8万件，已赔和预赔24亿元，较好地支持了风险减量和灾后重建。下一步，将继续指导行业健全制度机制，完善理赔服务标准，运用科技手段，更好地发挥风险保障作用。

关于养老保险：

我国养老保险三支柱包括第一支柱，基本养老保险；第二支柱，企业年金和职业年金；第三支柱就是个人养老金制度和各类商业养老金融业务。保险公司提供的第三支柱产品主要有两大类，一类是享受税收优惠的产品，也就是个人养老金产品。这项业务是从2022年开始试点，在36个城市，每人每年可以在12000元的额度内税前列支，目前处在起步阶段。第二类产品是不涉及税收优惠的产品，包括年金保险、专属商业养老保险、商业养老金等，这些产品有些是保险公司的传统业务，有些是这两年开展的一些试点。

（2）服务实体经济，要求发挥风险保障功能，发展科技保险和绿色保险，助力科技创新和现代化产业体系建设；要发挥保险资金长期投资优势，培育真正的耐心资本，加大战略性新兴产业、先进制造业、新型基础设施等领域的投资力度，服务新质生产力发展。

保险资金是比较典型的中长期资金。近年来，金融监管总局持续深化保险资金运用市场化改革，增强市场活力，支持保险资金发挥期限长、规模大、来源稳定等优势，为实体经济提供多样化融资服务。到今年8月末，保险资金运用余额31.8万亿元，同比增长10.4%，保险业通过债权、股权等多种方式为实体经济提供资金支持28.8万亿元，同比增长12.2%。主要工作和成效有三个方面：

第一，行业投资理念保持审慎稳健，积极开展长期投资、价值投资。保险资金主要来源于保单负债形成的各种准备金。近年来，金融监管总局建立健全利率传导和负债成本调节机制，督促保险公司强化资产负债联动，持续提升跨市场跨周期的投资管理能力。到8月末，保险资金配置债券、银行存款等各类固定收益类资产21万亿元以上，投资股票、证券投资基金、未上市企业股权等权益类资产超过6万亿元，大类资产整体配置稳健均衡，总体风险可控。

第二，支持保险资金通过多种方式，服务国家重大战略、重点领域和重点项目。保险资金的投资方式比较多元，包括债券、股票、证券投资基金、保险资管产品、信托计划、未上市企业股权、公募基础设施证券投资基金等。在服务国家重大战略方面，保险资管产品和保险私募基金支持长江经济带发展的登记规模超过1.7万亿元，支持京津冀协同发展的规模近7500亿元，支持粤港澳大湾区建设的产品登记规模超过4300亿元；在支持科技创新方面，保险资金通过上市公司股票、直接股权投资、创业投资基金、私募股权基金等方式，向科技类企业投资超过6000亿元。此外，保险资金还持续加大对水利、水运、公路、物流等基础设施项目的融资支持，在高速公路、地铁建设、冷链物流、航空运输等领域，投资形成了一批典型项目。

第三，培育真正的耐心资本，积极支持资本市场稳健发展。保险资金天然具有耐心资本的属性。近年来，我们陆续发布系列监管政策，允许保险资金投资公募基础设施证券投资基金，取消财务性股权投资的行业范围，取消投资单只创业投资基金募资规模的限制，支持保险公司发挥价值投资者和机构投资者的作用，助力提升直接融资比重。到目前，保险资金长期股权投资2.8万亿元，投资股票和股票型基金超过3.3万亿元。此外，经国务院同意，我们推动保险机构通过设立私募证券投资基金开展长期股票投资试点，目前试点基金运行良好。后续，我们还将扩大试点范围，支持其他符合条件的保险机构参与试点，持续加力资本市场投资。

（3）深化改革开放，新“国十条”要求持续健全保险市场体系，引导各类保险机构差异化特色化发展；深化保险产品定价、新能源车险等重点领域改革，推进保险业高水平对外开放。

车险是一个大众产品，与生产生活和广大群众息息相关。据统计，我国目前机动车保有量约4.4亿辆，机动车驾驶人约5.3亿人，去年车险保费8779亿元。从这个数据可以看出来车险的广泛性。金融监管总局对车险高质量发展非常重视，2019年推行车险综合改革，今年试行“查处、通报、挂钩”三项机制，强化“报行合一”监管。“报行合一”就是严格执行报批报备的保险费率。

支持新能源车险高质量发展的具体举措：

第一，在“降价”上，车均保费明显下降。通过回溯数据优化基准费率等措施，挤数据水分，消费者车均保费下降。从今年前8个月的数据来看，车均缴纳保费为2777元，较综改前下降了21%。其中，商业车险平均无赔款优待系数，也就是不出险的打折系数，由综改前的0.789，下降到现在的0.722，就是以前可以打7.89折，现在可以打7.22折，平均多打了0.67折，说明驾驶习惯好、出险频率低的车主享受到了更多的优惠。

第二，在“增保”上，保障程度大幅提高。交强险在基准费率不变、打折幅度有所加大的情况下，平均保额由综改前的12.2万元提升到20万元，也就是说，在消费者交的保费不变甚至有所下降的情况下，保障是原来的1.6倍。商业三责险，平均保额由综改前的89万元提升到243万元，在消费者交的保费有所下降的情况下，保障是原来的2.7倍。

第三，在“提质”上，服务质效和经营效益双提升。通过车险综改和今年的“三项机制”，一方面条款得到优化，拓展了保障范围，同时还减少了免赔约定。以前消费者和保险公司之间关于涉水、玻璃破碎等理赔争议大幅度减少，用条款就把它涵盖进去了，从源头减少这种争议。另一个方面是，成本结构得到优化，经营效益好转。今年前8个月，自然灾害比较多，直接经济损失同比明显上升，在这样的情况下，车险综合赔付率是74%，同比上升3.3个百分点。但是由于“三项机制”发挥作用，由于强监管，车险综合费用率是23.3%，同比下降4.4个百分点，两者一增一减，车险的综合成本率大概是97.3%，同比下降了1.1个百分点，带动了财险经营成本的下降。今年前8个月，财险保费同比增长5.5%，但是财险赔付7116亿元，同比增长8.1%，比保费增速高了2.6个百分点，就相当于财险业在对消费者赔付更多的同时，行业承保效益得到了大幅改善。在经营车险的主体中，超过70%的主体实现了费用和成本的双降。

下一步，监管总局将以新能源车险改革为切入点，持续深化车险综改，在巩固“三项机制”成果的同时，研究优化新能源车险自主定价系数范围，探索家用车网约运营组合产品，探讨高赔付车辆风险分担机制，尽量解决投保难问题。通过回溯数据优化基准费率，会同相关部门推进信息共享，推动降低新能源车险运行成本，比如降低出险率、降低维修成本等，这样可以为消费者提供更好的保险保障。

（三）组织保障，要求强化保险业高质量发展政策协同。新“国十条”强调，要健全央地协同工作机制，完善财税支持政策，加强保险领域法治建设，深化部际协调联动，加强监管干部能力建设，共同推动形成保险业高质量发展新局面。

经过多年的努力，我们现在已经形成了以《保险法》为统领，以国务院颁布的三个保险方面的条例和20几部监管规章为主体、一系列规范性文件为补充的保险法律法规体系。这个体系运行多年以来，为保险业稳健发展起到了积极的支撑作用。为适应保险业高质量发展的新形势，按照新“国十条”部署，下一步我们将在以下几个方面进一步推进保险业法治建设：

（1）推进《保险法》修订。《保险法》是1995就颁布的，2002年、2009年分别根据中国加入世贸的形势和保险业改革发展的需要，做了比较大的修订，之后又做了两次补充和完善，延续到现在。《保险法》与其他的金融法律有一点区别，《保险法》是保险合同法、保险机构法和保险监管法三合一的立法模式。根据新形势的需要，监管总局正在跟相关部门积极配合，推动《保险法》的修订。整体上是坚持问题导向和目标导向相结合，问题导向是解决目前保险业运行、保险业监管、保险机构风险处置中存在的一些缺陷、一些短板，目标导向就是进一步为保险业高质量发展奠定法治环境、法律基础。

（2）要建立以风险监管为本的制度体系。过去保险监管主要强调行为监管，主要是对保险产品设计、保险产品销售、保险公司理赔行为等微观行为的监管，目的是防止保险公司不当经营损害保单持有人合法权益，损害消费者利益。但是强调风险为本的监管，不仅仅是强调微观的具体经营行为，而是强调保险公司经营的稳健性，保险公司经营稳健了，依法合规经营了，保单持有人利益就会得到很好的保障，所以，这次专门提出要建立以风险监管为本的制度体系。根据《若干意见》的要求，系统梳理现行的保险监管制度，优化保险机构公司治理、偿付能力、资产负债管理、资金运用以及保险责任准备金等方面的监管制度，构建一套逻辑清晰、系统全面、要求明确、重点突出的风险为本的监管框架，为保险公司的审慎经营确立清晰边界，提升保险公司的风险抵御能力，增强保险业的稳健性。

（3）进一步完善保险业的监管执法机制。除了有法可依，还应有很好的执法。监管部门监管工作除市场准入，还有非现场监管、现场检查、稽查、采取监管措施和行政处罚等一系列内容，除此之外，还和纪检监察、巡视、审计、司法机关有很好的配合。争取在金融监管总局内部建立起责任更加清晰、分工更加明确、更加配套一致的监管框架，同时加大与外部监管部门的合作和配合，共同维护好保险业的市场秩序。